Application du ZAN dans les territoires, bientôt un mode d’emploi ?

Alors que de nombreux élus s’interrogent sur l’application du ZAN (zéro artificialisation nette) dans leur territoire, retour sur la première expérience menée dès 2020 par l’Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT) et le Plan Urbanisme Construction et Architecture (PUCA) intitulé « territoires pilotes de sobriété foncière ». Interview d’Hélène Peskine, secrétaire permanente du PUCA.

Le PUCA a initié le premier programme d’expérimentation sur l’application du ZAN par les collectivités locales. Quelle en était la genèse ?

Hélène Peskine : Lorsque le débat sur la loi Climat et Résilience et la mise en œuvre de l’objectif ZAN a émergé fin 2019, début 2020, le PUCA était déjà très impliqué dans la mise en œuvre du programme « Action cœur de ville » qui vise à revitaliser les centres anciens des villes moyennes. Une première expérience qui nous a permis de constater à quel point les élus locaux dans ces villes étaient démunis par rapport aux nouveaux modes d’aménagement que l’on pouvait déjà connaître dans les grandes métropoles. Je pense notamment au renouvellement urbain. Depuis le début des années 2000, les métropoles ont réalisé de nombreuses opérations urbaines sur d’anciennes friches industrielles (Euralille, l’île de Nantes, la Zac des deux rives à Strasbourg ou plus récemment la cité de la gastronomie à Dijon). Ces dernières ont pu émerger grâce à des prix de sortie élevés tolérés dans ces grandes métropoles. Dans les villes moyennes les marchés immobiliers ne permettent pas de couvrir les coûts du renouvellement urbain (démolition, dépollution ou réhabilitation). Et ce sont donc des opérations en zone périurbaine qui ont prévalu ces 20 dernières années (lotissements, équipements, zones commerciales…). Les élus étaient un peu captifs de ce modèle d’aménagement. Ils manquaient d’outils, de représentation alternative des projets, d’opérateurs techniques et fonciers pour réaliser du recyclage urbain. Ces villes semblaient donc être de véritables terrains d’expérimentations pour mettre en œuvre l’objectif zéro artificialisation nette. En 2020, nous avons lancé un appel à candidatures au sein des 222 villes bénéficiaires du plan « Action cœur de ville ». L’objectif, accompagner pendant 5 ans différents territoires dans des projets de sobriété foncière. Nous avons reçu 25 candidatures et retenu 7 agglomérations : Dreux, Poitiers, Louviers, Épernay, Maubeuge, Sète et Draguignan. Des agglomérations retenues notamment sur un critère commun, l’envie de porter des projets ambitieux de développement, de faire différemment et pas simplement de sanctuariser.

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Avez-vous appliqué une méthode unique pour les 7 agglomérations ?

Hélène Peskine : Nous avons opté pour une méthode en 3 phases qui a été acceptée par les 7 agglomérations. D’abord, pour chaque agglomération retenue, nous avons mis en place un comité de pilotage composé des élus de l’intercommunalité et des services techniques des différentes communes. Ce processus a été assez long car certains élus ne se sentaient pas concernés au regard de la taille de leur territoire d’action. Il a donc fallu faire un peu de pédagogie afin que les élus ne lâchent pas le dispositif. C’est important car ce sont ensuite eux qui ont la main sur les permis de construire, sur les décisions urbaines. La deuxième phase, nous l’avons appelé « révéler le foncier invisible ». Autrement dit, donner à voir les opportunités foncières déjà présentes dans le tissu urbain existant. Lors de cette étape, nous avons été très attentifs à ne pas regarder seulement du côté des grandes friches qui, si elles sont souvent bien identifiées, sont très longues à mobiliser. Au contraire, nous nous sommes concentrés sur des projets de plus petite échelle. Pour révéler ce foncier invisible, nous avons identifié 4 leviers : la densification bien sûr mais aussi l’intensification d’usage, la transformation du bâtiment et enfin la végétalisation ou renaturation. Nous avons posé ces outils pour penser différemment l’aménagement en valorisant la qualité d’usage et sans se limiter à la seule densification construite.

Quelle a été la troisième et ultime phase ?

Hélène Peskin : C’est la démonstration sur site en conditions réelles de la manière dont nous pourrions le transformer pour intensifier des usages ou développer des fonctions. Pour chaque agglomération, nous avons retenu 3 à 4 sites. À Dreux par exemple, un des sites choisis a consisté à repenser une ancienne friche industrielle à l’entrée de la ville de Vernouillet pour la transformer en un projet culturel et urbain. L’idée est d’y installer un tiers lieu culturel et artistique ainsi que de grands ateliers pour divers usages. À l’extérieur, les espaces de parking seront revisités pour pouvoir accueillir par exemple des activités de cirque. A proximité, la création de logements est envisagée pour occuper d’anciens bâtiments ou en densification « douce » sous forme de maisons de ville, qui pourraient loger des artistes en résidence ou à l’année. Nommé, « le quartier spectaculaire », la réflexion sur la transformation du site est allée jusqu’à se demander quel type d’opérateur pourrait intervenir sur ce projet et comment rassembler les acteurs du monde du spectacle pour qu’ils participent au projet.

« Même lorsque nous pensons avoir trouvé une solution, il peut y avoir des déceptions »

Au regard des premiers résultats, quels sont selon-vous les premiers leviers facilement mobilisables à l’applications du ZAN pour les collectivités ?

Hélène Peskine : Le changement d’imaginaire est relativement rapide à mettre en place. Il consiste à mieux observer son territoire et à réaliser le potentiel de développement sur le déjà construit. Je pense par exemple aux entrées de villes ou aux quartiers de gare. La plupart sont encore en partie occupés par des activités économiques qui fonctionnent mais rien n’empêche de se projeter sur l’évolution de leurs fonctions dans 5 ou 10 ans. Ce changement d’imaginaire nécessite bien sûr un accompagnement, mais, techniquement, il n’est pas si difficile à mettre en place.

Et les principaux freins ? 

Hélène Peskine : Le principal frein est le modèle économique. Même lorsque nous pensons avoir trouvé une solution, il peut y avoir des déceptions. À Cahors par exemple, la réhabilitation du palais de Via n’a pas encore trouvé son modèle d’exploitation. Le site datant du 14ème siècle a fait l’objet d’un appel à projet « Réinventons nos cœurs de ville ». Il a été repris par un consortium de l’hôtellerie, de la restauration et du tourisme pour accueillir le tourisme de luxe. Une réhabilitation qui a beaucoup de mal à trouver son équilibre économique malgré les soutiens financiers de l’État. Le plus difficile aujourd’hui, c’est donc de réussir à aller au bout du projet opérationnel et parfois de faire le deuil d’une partie de celui-ci pour y parvenir.

Quels sont selon-vous les éléments indispensables pour appliquer le ZAN dans les territoires ?

Hélène Peskine : Il faut deux types d’accompagnement : un premier de proximité avec des architectes, des urbanistes ou encore des paysagistes, de professionnels qui savent concevoir pour donner à voir des solutions désirables. Et puis, il faut un accompagnement sur la faisabilité économique et c’est aujourd’hui la plus grande difficulté du recyclage urbain. Cela étant, selon moi, grâce à l’objectif ZAN, nous avons beaucoup avancé sur la manière de faire du logement autrement ou encore de créer des quartiers de villes mixtes. En revanche, nous avons peu de sites démonstrateurs d’activités, notamment industriels. Relocaliser de l’activité productive dans nos villes est pourtant un enjeu du plan « France 2030 » et pourrait être au cœur de la suite de notre programme.